[摘要] 通过工业建设、城镇建设“上山下海”，有效缓解了耕地保护和建设用地之间的矛盾一些地方盯上了农村大量的闲置建设用地
通过工业建设、城镇建设“上山下海”，有效缓解了耕地保护和建设用地之间的矛盾一些地方盯上了农村大量的闲置建设用地
“地荒”成为各地政府的心头大患。如今进入任何一个市县，几乎都会听到当地领导抱怨建设用地指标短缺，而且缺口还越来越大。
这种现象有其必然性。国土资源部官员前两年就说过，按需供应建设用地的时代已经一去不复返了。未来，我们土地的供应只会是日趋紧张，不会缓解，这个紧张过程将一直伴随着我国的城市化、工业化、现代化全过程。
于是，“找地”成了当下蔚为壮观的一种景象。有的从开发中来，推山填海造地；有的从改革中来，盘活农村建设用地……“找地”热潮在各地迅速兴起。
推山填海造地
兰州市黄河北岸的连片荒山正在接受“人工改造”，成为平整的适合城市建设的土地。
从主城区往北3公里，在兰州市未利用地开发工程的青白石施工片区里，太平洋建设集团的上百辆挖土车和沙土车发出巨大的轰鸣声，这些穿梭在山坡上的工程车辆已经改变了原来山头的模样，一个面积数平方公里的大平台已现雏形。
施工是从2012年11月开始的。当年，国土资源部批准甘肃等11个省区开展低丘缓坡荒滩等未利用土地开发试点。在建设用地越来越紧缺的形势下，人们正把目光更多地投向山、海，掀起一轮前所未有的造地热潮。
无地可用
按照兰州市的试点规划，从2013年开始，5年内兰州每年可以开发规模不超过1.5万亩(10平方公里)的“未利用地”。目前参与试点的企业，除了太平洋建设集团外，广东碧桂园集团也已经开始进行土地整理和楼盘的建设。
这家房企将建设一座横跨黄河的大桥，将“推山造地”新建的楼盘与对岸主城区相连接，黄河南岸的商品房每平方米已经超过了1万元，而据新楼盘的销售人员预计，其销售价格将会比对岸低三分之一。
除了人们期盼中的拉低房价之外，当地政府更希望通过“向山要地”解决城市用地紧张问题。
当地国土部门的统计显示，山地、黄土梁、峁沟谷地占到兰州全市面积的85%，河谷盆地仅占15%。受此影响，兰州市区人口密度达到2.3万人/平方公里，部分城区拥挤程度甚至超过北京和香港。
兰州市国土局副局长李长江介绍，地处黄河河谷地带的主城区经过多年开发，剩余可供开发建设的土地非常稀缺，每年用于建设的土地只有2000亩(1.33平方公里)，是所有省会城市中的一个。他估计，“按照目前的速度，不到5年时间兰州市将无地可用”。
兰州市国土局局长丁祖全说：“未来兰州中心城区的发展，除了对现有城区进行空间整合和内涵挖潜外，不占或少占耕地、向荒山荒沟要空间，是一条必由之路。”
与兰州情况类似，地处两广交界地带的广西梧州市，“八山一水一分田”，在125.72万公顷土地总面积中，耕地面积仅占11.2%。随着城镇化、工业化的快速发展，适宜建设的土地越来越稀缺。
梧州市国土局规划科技和耕地保护科科长莫东钊介绍，自治区层面下达给梧州的城市建设用地指标2012年为300公顷，而当年实际用地需求达到1280公顷，缺口之大由此可见。梧州的办法同样是“向山要地”，在低丘缓坡地带开辟出多个工业园区。
记者在其中一个工业园区看到，大片新平整过的土地上建起了不少厂房，已有多家企业入驻并投产，到处机器轰鸣。梧州工业园区管委会副主任祝楚良说：“这个地方本来是长满灌木杂草的低丘缓坡，推山填平后平整出了这片土地。”
靠山吃山靠海吃海
经济发达的浙江省建设用地更显紧张。在丽水市南城水阁区块的低丘缓坡整治现场，记者看到，这里仍在进行零星的平整施工，山峦之间的人造“平原”上已经有多家企业入驻。根据规划，这里将成为丽水的一个新城镇。“丽水市低丘缓坡开发是被逼的。”丽水市常务副市长陈瑞商说，当地的平地碧湖平原是代代相传的“粮仓”，占用了对不起子孙后代，“没有耕地对不起后代，但没有发展也对不起当代，丽水必须想办法‘找地’推进工业化、城镇化”。
与丽水一样，浙江金华、衢州也积极开展低丘缓坡开发试点，力争少占耕地，寻找新的发展空间。
浙江省国土厅副厅长张国斌说，作为资源小省，浙江必须探索出一条节约集约用地的新路，不能再单纯向耕地要发展空间。“浙江2000多万亩待开发的低丘缓坡是重要的后备资源，在科学规划的基础上，可分为宜农、宜林、宜建几种类型审慎开发利用。”
在浙江，如果说丽水、金华、衢州是“靠山吃山”，那么宁波、台州、温州则是“靠海吃海”，通过围垦造地，让上百万亩滩涂海塘变成了良田和建设用地。
宁波慈溪市东边有一条不断向外扩展的海岸线。记者在慈溪市围垦土地现场看到，大片土地一望无际，田里种植着水稻和其他作物，标准化的大棚随处可见，在浙江内陆地区，这样成片的耕地几乎见不到。
当然，获取耕地只是目的的一面，目的的另一面，则是在耕地占补平衡硬约束下，围垦土地变为耕地，就意味着建设用地指标更为宽松，承接项目的能力大为增加。与此同时，也有大片滩涂直接变为工业园区，布局重化工产业。
不只浙江如此。广西防城港市陆地面积只有6222平方公里，土地资源不足严重制约了该市的经济发展，特别是临港工业发展。因此，“向海要地”就成了近年来防城港市解决土地资源不足的重要举措。
记者在防城港市企沙半岛采访时看到，这里的一部分海域已经被填埋，新开发的土地上坐落着工厂。一位姓陈的村民告诉记者，企沙半岛围海造田从2008年就开始了，以前这里一片寂静，现在新建工厂越来越多，发展速度也越来越快。
争议中前行
采访中记者感到，对于推山填海，地方政府积极性很大。通过引导工业建设、城镇建设“上山下海”，也确实有效缓解了不少地方耕地保护和建设用地需求间的矛盾。
清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，目前我国未利用土地面积总计超过40亿亩，至少有9亿亩适宜改造，开发后可以用于建设、生态或者农业。这些数量庞大的未利用土地，如果合理开发，将大大缓解用地矛盾，稳定新型城镇化用地供应。
不过质疑的声音也从未缺席。在兰州，人们面对正在进行的推山造地试点，想起了九州开发区的前车之鉴。九州开发区在黄河北岸，距离兰州主城区只有5公里，却像一座孤岛。
上世纪80年代，这里还是一片荒山坡。在长达几十年的时间里，通过推山造地、滚动开发，荒山荒沟被整理成平地。现在这里已经开发出了6000多亩土地，建成了130万平方米的房屋，6万多人在此生活。
可建设在湿陷性黄土之上的九州，也成为地质灾害的频发区。除一些楼盘出现过地基塌陷外，还由于山体滑坡造成楼房垮塌。2009年5月，石峡口住宅小区就因为西侧的山体出现滑坡，造成2个单元30户群众的房屋坍塌，5人未能及时撤离被埋其中。
出于这样的担忧，以及作业带来的“沙尘暴”，目前兰州推山工程的施工速度已经比预期放慢。这和许多专家的意见一致。他们认为，现有技术基本能满足“推山造城”的施工要求，但前提是施工方必须严格按标准施工，政府要加大监督力度。在未利用地开发过程中，需要适度控制开发速度，总结试点经验，许多风险需要防患于未然。
推山如此，填海也是如此，生态环境的风险不容忽视。
在企沙半岛采访时一位李姓渔民告诉记者，2008年没有开发以前，附近海域非常清澈，海洋鱼类资源也十分丰富，每天出海打鱼都有较好的收获，而现在随着围海造田不断推进，在近海打鱼已非易事，必须到较远的海域去。
国家海洋局第二海洋研究所研究员许建平表示，从长远看，围填海可能得不偿失。现在花了很大力量围填海，在新生的陆地上布局产业，一旦遇到特大自然灾害，损失可能会无法估量。“荷兰是围填海的国家，上世纪五六十年代，国土面积三分之一都是靠围填海得来的。但从上世纪90年代开始，他们意识到了围填海对生态的破坏，排洪不畅、内涝严重，便开始退田还海，这样的教训难道不值得汲取？”许建平说。
一边是农村大量的闲置建设用地，一边是城市极度紧缺的用地指标
农地加快入市
“找地”过程中，一些地方盯上了农村大量的闲置建设用地。他们通过土地制度改革，让农村建设用地入市，使城乡建设用地产生对接。而随着试点的增多和国土部门的认可，农村建设用地入市的闸门可能越开越大。
农村建设用地潜力巨大
“我国农村有很多闲置房屋，多为上世纪七八十年代所建，有的甚至是新中国成立前建的老宅，其中不少已经损毁，占用了大量建设用地。”致公党广西玉林市委员会秘书长黄华柱说，因为长期无人居住，这些房屋已成为养老鼠的“空心宅”。
2012年夏天，致公党广西玉林市委员会组成调研组，就农村“老宅子下的土地浪费”展开调查。在北流市的10个行政村30个村民小组，平均每个村民小组的建设用地闲置量为7.3亩，每个行政村按10个村民小组推算，则建设用地闲置量为73亩。
作为县级市的北流市有278个行政村，据此估算，北流市农村建设用地闲置量超过2万亩，而广西全区因农村废弃老宅造成的土地浪费可能接近200万亩。
记者在广西、云南等地的农村采访时也看到，越来越多的新房子建到了交通便捷的公路两旁，原来村中的老房子成片地无人居住，有的甚至已经倒塌。这些闲置的老宅基地单宗地面积过小、分布过散、户主较多、交通受限，继续作为建设用地开发利用困难较多，成为没人搭理的老地皮。
入市闸门正在打开
一边是农村大量的闲置建设用地，一边是城市极度紧缺的用地指标，前者能否解后者之渴？近年来，忙于“找地”的各地政府不断寻找使城乡建设用地对接起来、流动起来的路径。
最为人熟知的就是城乡建设用地增减挂钩试点，即通过村庄整理、宅基地复垦，把农村建设用地变为耕地，以增加城市建设用地的指标。这本是打通城乡建设用地市场的一条可行之路，但在实际执行中，由于一些地方政府过于强势导致农民“被上楼”而广受诟病。最终，增减挂钩试点在严格规范之后，得以继续推行。
与此同时，一些更加大胆的尝试也在酝酿和起步，显示农村建设用地入市的闸门正在打开。
今年4月，广州市国土部门宣布将加快推进集体建设用地使用权登记和入市流转，并将借鉴重庆“地票”流转的做法，在用地指标不足时，用地单位可直接向拥有“地票”的村集体购买节约出来的用地指标，在不改变土地权属的情况下，增加农民收入。
广州国土部门负责人在解析这一制度时表示，农民把宅基地复垦为耕地，土地权益依然属于农民，但农村建设用地指标就置换出来了，产生了所谓的“地票”，农民可以把“地票”卖给有建设用地需求的单位，实现农村建设用地入市流转和使用。
浙江也开始了类似的探索，集体建设用地中的宅基地制度改革已经“破冰”。浙江也是从确权登记、固化权利入手，开展宅基地登记确权发证工作，明晰宅基地财产权，摸清宅基地“家底”。
在此基础上，探索更加科学的宅基地获取机制，构建宅基地有偿使用与福利性分配衔接的机制；同时，确权登记之后的宅基地管理借鉴重庆“地票”制度，将宅基地使用权量化为“宅基地权票”，通过权票交易、流转实现农民宅基地自由、有偿退出。
浙江的实验力求在现实制度和未来方向之间取得平衡，其最终的目标是，逐步探索在不改变宅基地集体所有性质的前提下，允许符合条件的宅基地及农房突破村级集体经济组织的边界，在更大范围内进行置换、转让、入股。
“同地同权”改革起步
对于一些本身就处于城镇发展规划区内的农村建设用地，专家们则呼吁，应按照中央精神，允许其不必经过征地程序而直接进入市场。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示，土地制度改革要突破一些限制，争取做到农村集体土地和国有土地同权。“农村集体土地和国有土地同权，就是允许农民可以自己在农村建设用地上投资办厂，其他企业通过与农民直接协商谈判的方式，也可以建在农村的建设用地上。”
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，缩小征地范围与集体建设用地直接流转入市相结合的供地制度，是满足新型城镇化用地需求的有效途径，可以实现保障土地供应、保护农民利益、保证耕地红线的三重要求。“通过破除地方政府的土地征收垄断权，改变目前的两级土地市场体制，提升农民土地交易主体地位，既可以保障农民权益，又能为城镇化的推进解决用地需求。”郑风田说。
目前，深圳、苏州、绍兴等地已开始试点集体建设用地流转入市，让农村集体建设用地使用权与国有建设用地一样，按“同地、同价、同权”的原则，通过招、拍、挂等方式进行土地交易，体现财产价值。
6月国土资源部批复的《广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案》也要求，广东结合农村集体产权制度改革，探索集体建设用地使用权人以土地使用权联营、入股等形式兴办企业和参与经营性基础设施运营。
这一探索目前主要在工业经济和现代服务业较为发达、土地财政依赖程度较低的地区进行，这些地区的一些干部认为，应该修改土地管理法中禁止集体建设用地流转的规定。
当然，“同地同权”并不意味着在农村建设用地上想建什么就建什么。李铁说，入市流转和建设要严格按照规划、按照土地的用途管制进行，不能随便开发；企业在环保等方面也一定要达标，政府必须发挥监管作用。
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